W przedsionku federacji – kilka refleksji o ambicjach fiskalnych Komisji Europejskiej

Przemysław Antas

Komisja Europejska przedstawiła propozycję przejścia z zasady jednomyślności do głosowania większością kwalifikowaną w kwestiach związanych z unijnym prawem w dziedzinie podatków. W przededniu wyborów do Parlamentu Europejskiego warto się zastanowić, co to w praktyce oznacza dla Polski.

15 stycznia 2019 roku Komisja Europejska przedstawiła propozycję przejścia z zasady jednomyślności do głosowania większością kwalifikowaną w kwestiach związanych z unijnym prawem w dziedzinie podatków. Zdaniem Komisji „w ramach głosowania większością kwalifikowaną państwa członkowskie byłyby w stanie szybciej i sprawniej osiągnąć bardziej demokratyczne kompromisy w kwestiach podatkowych, co pozwoliłoby w pełni wykorzystać potencjał tego obszaru polityki”[1]. Bruksela zwraca uwagę, że „w ramach zwykłej procedury ustawodawczej również Parlament Europejski wnosiłby konkretny wkład w decyzje w zakresie opodatkowania, co pozwoliłoby lepiej reprezentować poglądy obywateli i zwiększyć odpowiedzialność”[2]. To ważny komunikat – nie tylko dlatego, że pokazuje określony kierunek polityki fiskalnej, ale przede wszystkim dlatego, że obrazuje wizję Unii Europejskiej. W przededniu wyborów do Parlamentu Europejskiego warto się zastanowić, co to w praktyce oznacza dla Polski.

Autonomia fiskalna

 

Można powiedzieć, że podatki to jeden z niewielu już dzisiaj obszarów polityki gospodarczej, w których poszczególne państwa członkowskie zachowały względną suwerenność. Art. 113 Traktatu o funkcjonowaniu UE (TFUE) pozwala Unii ustanawiać przepisy dotyczące harmonizacji podatków pośrednich (np. VAT, akcyza) w zakresie, w jakim jest to niezbędne do ustanowienia i funkcjonowania rynku wewnętrznego oraz uniknięcia zakłóceń konkurencji. Działalność ustawodawcza UE nie jest jednak ograniczona do podatków pośrednich. Art. 115 TFUE pozwala na uchwalanie dyrektyw w celu  harmonizacji tych przepisów poszczególnych państw członkowskich, które mają bezpośredni wpływ na ustanowienie lub działanie rynku wewnętrznego.

Na tej podstawie funkcjonują dyrektywy, które odnoszą się też do podatków bezpośrednich (przede wszystkim: podatku dochodowego), jak np. dyrektywa w sprawie wspólnego systemu opodatkowania, mającego zastosowanie w przypadku spółek dominujących i spółek zależnych różnych państw członkowskich, czy dyrektywa ustanawiająca przepisy przeciwdziałające praktykom unikania opodatkowania.

W obu przypadkach właściwe przepisy stanowi Rada UE, działając jednomyślnie, co daje każdemu z państw możliwość zgłoszenia weta.

Żeby to zmienić, należałoby zmienić TFUE albo skorzystać z możliwości, jaką wprowadził Traktat Lizboński: Rada Europejska może upoważnić Radę UE do odejścia w danej dziedzinie od jednomyślności na rzecz głosowania większością kwalifikowaną (tzw. „procedura kładki”) – z tej właśnie możliwości chce skorzystać Komisja.

 

Zasada jednomyślności

 

Propozycje ograniczenia zasady jednomyślności w obszarze polityki podatkowej pojawiały się już w 2004 roku, gdy wchodziliśmy do Unii Europejskiej. Temat co jakiś czas wraca, ale wydaje się, że tym razem europejscy biurokraci są zdeterminowani bardziej niż wcześniej. Podatki bezpośrednie nie są wprawdzie w Unii Europejskiej zharmonizowane, ale od kilku lat państwa członkowskie pozwalają na harmonizowanie kolejnych wycinków w tej dziedzinie, głównie z uwagi na walkę z agresywną optymalizacją. Komisarz do spraw gospodarczych i finansowych, podatków i ceł Pierre Moscovici stwierdził nawet, że „zasada jednomyślności w dziedzinie podatków w coraz większym stopniu wydaje się być politycznym anachronizmem, jest prawnie problematyczna i przynosi skutki odwrotne do zamierzonych”[3].

Komisja chciałaby, żeby odejście od zasady jednomyślności odbyło się w 4 etapach. W każdym ma być poddana pod głosowanie inna kategoria, np. narzędzia fiskalne służące walce ze zmianą klimatu, ochronie środowiska lub poprawie zdrowia publicznego (etap 2) czy przeprowadzenie najbardziej ambitnych z perspektywy Komisji projektów: wspólna, skonsolidowana podstawa opodatkowania osób prawnych (CCCTB) i nowy system opodatkowania działalności cyfrowej (etap 4), co oznacza już bardzo daleko posuniętą ingerencję w autonomię fiskalną  państw członkowskich.

Jak widać, Komisja bardzo chce przeforsować zmianę zasad podejmowania decyzji w obszarze podatkowym. Czy chodzi o interes całej Unii i uczynienie procesu bardziej demokratycznym? Jest to bardzo wątpliwe.

Raczej idzie tu o spacyfikowanie krajów, które blokują głębszą integrację w obszarze podatkowym. Blokują, bo widzą, że nie będzie to dla nich korzystne. Zmiana obecnie obowiązujących reguł może spowodować, że część państw członkowskich Unii Europejskiej zostanie „opodatkowana” wbrew swojej woli, na skutek decyzji podjętych przez inne kraje. Obywatele przegłosowanych krajów będą więc musieli podporządkować się decyzji podjętej przez ministrów innych państw członkowskich. Biorąc pod uwagę, jak bardzo historia prawa podatkowego związana jest z kwestią samostanowienia obywateli i narodów (no taxation without representation; nihil de nobis, sine nobis), prezentowanie pomysłu Komisji jako bardziej demokratycznego w stosunku do procedury jednomyślności wydaje się groteskowe. Można odnieść wrażenie, że Komisja stała się cichym adwokatem Niemiec i Francji, które w zeszłym roku przyjęły tzw. deklarację z Mesebergu, przewidującą m.in. większą konwergencję podatków i poparcie dla wspólnej podstawy opodatkowania.

 

Prognozy na przyszłość

 

Trudno udzielić jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy Komisji uda się zrealizować przedstawione propozycje. Państwa członkowskie podchodzą do nich sceptycznie. Próby wprowadzenia CCCTB czy opodatkowania działalności cyfrowej skończyły się, póki co, niepowodzeniem na skutek sprzeciwu części państw Unii.

Nie da się ukryć, że w unijnej  rozgrywce każde państwo „gra na siebie”, a interesy poszczególnych krajów w obszarze fiskalnym bardzo się różnią.

Dla  członków UE takich jak Polska posiadanie bardziej przyjaznej infrastruktury prawno-podatkowej jest kwestią przewagi w konkurencji o inwestycje i zasoby – nie bez znaczenia dla próby „dogonienia” państw starej Unii, które mają wysoki poziom fiskalizmu.

 

Państwa konkurują między sobą o bazę podatkową międzynarodowych firm – o to, jaka część dochodu będzie do nich alokowana. Szczególnie dało się to zauważyć przy próbie wprowadzenia CCCTB. Z jednej strony jest to bez wątpienia instrument, który pozwala na bardzo efektywną walkę z tzw. erozją bazy podatkowej i transferem zysków (BEPS). Z drugiej strony – wiąże się ze zwiększeniem bazy podatkowej gospodarek silniejszych, od których pochodzi kapitał i gdzie generowana jest najwyższa marża, kosztem krajów słabszych. Dlatego tak trudno osiągnąć na tym polu jednomyślność.

 

Wartość suwerenności

 

Na to wszystko nakłada się jeszcze inny kontekst związany z wizją samej Unii Europejskiej.

Praktycznie od początku funkcjonowania państwowości możliwość ustanawiania i zbierania podatków przesądzała o kwestii suwerenności danego państwa.

Dlatego jest to jeden z najistotniejszych czynników dla integracji gospodarczej państw. Węgierski ekonomista Béla Balassa stworzył klasyfikację instytucjonalnych form tej integracji[4]. Składa się ona z pięciu etapów: strefy wolnego handlu, unii celnej, wspólnego rynku, unii gospodarczej oraz integracji całkowitej. Ostatnie etapy integracji zakładają poświęcenie własnej suwerenności fiskalnej na rzecz państwa federalnego.

Propozycja Komisji Europejskiej pokazuje, jak bardzo zaawansowani jesteśmy w procesie integracji – Komisja lobbuje za działaniem, które znacznie przybliża Unię do całkowitej integracji i jest charakterystyczne dla końcowych etapów integracji gospodarczej (odwołując się do klasyfikacji B. Balassa). To pokazuje, jak daleko jesteśmy już od wizji „Europy Ojczyzn” czy „Europy Schumana”, które odwoływały się do luźniejszych form integracji, zachowania i respektowania względnie wysokiej autonomii poszczególnych państw w zakresie ich polityk gospodarczych. W tym kontekście postulaty zmiany Unii „od środka” i powrotu do „Europy Ojczyzn” wydają się mało realistyczne. Biorąc pod uwagę obecny, zaawansowany etap integracji jest to próba „zawracania kijem Wisły”. Przeprowadzenie reformy wymagałoby głosu za rozpoczęciem procesu dezintegracji, wyrażonego przez większość państw członkowskich UE, i to jeszcze przy wsparciu samej biurokracji unijnej. Biorąc pod uwagę, że najsilniejsze państwa są zainteresowane dalszym pogłębianiem integracji, jest to mało realistyczne.

Czy propozycja Komisji spotka się z akceptacją? Procedura kładki sama wymaga jednomyślności Rady Europejskiej. Bez wątpienia z tym może być problem. Nie jest jednak wykluczone, że niechętne kraje zgodzą się na takie rozwiązanie w zamian za pewne koncesje w innych obszarach. Przykładowo Czesi dwukrotnie wetowali obniżkę stawki VAT na e-booki, ale w końcu zrezygnowali z walki w zamian za ustępstwo w sprawie powszechnego stosowania odwrotnego obciążenia w VAT.

Należy też odnotować, że w dłuższej perspektywie integracja w dziedzinie podatków i tak się pogłębia, co ma związek z wpływem państw, którym na tym zależy, na elity pozostałych państw, nawet te, które póki co pozycjonują się w roli przeciwników dalszej integracji.

Trudno powiedzieć, jak polskie władze ustosunkują się do propozycji Komisji, a także – co zaproponują państwa, którym na tej propozycji najbardziej zależy. Na pewno warto mieć świadomość, że chodzi tu o coś więcej, niż tylko walka z optymalizacjami, współpraca administracyjna czy ujednolicenie kwestii technicznych związanych z rozliczeniami podatkowymi.

[1] http://europa.eu/rapid/press-release_IP-19-225_pl.htm [data dostępu: 27.03.2019]

[2] http://europa.eu/rapid/press-release_IP-19-225_pl.htm [data dostępu: 27.03.2019]

[3] http://europa.eu/rapid/press-release_IP-19-225_pl.htm [data dostępu: 27.03.2019]

[4] J. Borowiec, K. Wilk, „Integracja europejska”, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej we Wrocławiu, Wrocław 2005, str. 25.


Publikacja finansowana w ramach programu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego pod nazwą „DIALOG” w latach 2017–2019
Przemysław Antas

Radca prawny i doradca podatkowy. Ekspert w dziedzinie prawa gospodarczego, podatków i organizacji wymiaru sprawiedliwości. Posiada wieloletnie doświadczenie w prowadzeniu sporów podatkowych oraz obsługi prawnej podmiotów gospodarczych. Wspomagał też wiele organizacji pozarządowych w procesie konsultacji społecznych nowych rozwiązań prawnych. Obecnie prowadzi własną kancelarię prawną, w przeszłości był menadżerem w międzynarodowej firmie konsultingowej, współprowadził także specjalistyczny portal o prawach własności intelektualnej. Interesuje się ekonomiczną analizą prawa, finansami publicznych, a także nowymi technikami zarządzania. Absolwent drugiej edycji Szkoły Przywództwa Instytutu Wolności. Współpracuje z Instytutem Wolności od 2016 r.

Wyrażam zgodę na przetwarzanie moich danych osobowych w celu przesyłania informacji o aktualnościach, projektach oraz innych informacji o charakterze marketingowym lub edukacyjnym, na zasadach określonych Polityką Prywatności.

FreshMail.pl
 

Newsletter

Zapisz się do newslettera, by otrzymywać najważniejsze wiadomości od Instytutu Wolności

Wyrażam zgodę na przetwarzanie moich danych osobowych w celu przesyłania informacji o aktualnościach, projektach oraz innych informacji o charakterze marketingowym lub edukacyjnym, na zasadach określonych Polityką Prywatności.

FreshMail.pl
 

Newsletter

If you wish to sign up for a newsletter, please provide your details

I hereby agree for processing my personal data in order to send information about news, projects and other marketing or educational information, on the terms set out in the Privacy Policy.

FreshMail.pl
 

I hereby agree for processing my personal data in order to send information about news, projects and other marketing or educational information, on the terms set out in the Privacy Policy.

FreshMail.pl
 

Ich erkläre mein Einverständnis zur Verarbeitung meiner persönlichen Daten zum Zweck der Benachrichtigung über aktuelle Dinge,Projekte sowie andere Informationen mit Marketing- oder Bildungscharakter gemäß den Grundsätzen der Datenschutzerklärung.

FreshMail.pl