Europejski Bank Centralny nie dla Niemiec

Na pierwszy rzut oka wiele przemawiało za wyborem Niemca. Przekonująco mógł brzmieć argument, że w 20-letniej historii strefy euro przedstawiciel tego państwa jeszcze nigdy nie piastował stanowiska szefa EBC. W pierwszym rozdaniu objął je Holender Wim Duisenberg, potem Francuz Jean – Claude Trichet, wreszcie Włoch Mario Draghi.

Tymczasem to właśnie Niemcy – a nie Francuzi, Włosi czy Holendrzy – mają największy udział (18,4%) w wynoszącym 10,825 mld euro kapitale EBC. Niemcy mogą też poczuwać się do „autorstwa” modelu banku centralnego dla wspólnej waluty. Jego instytucjonalne filary, takie jak niezależność oraz prymat stabilności pieniądza, zostały w czasie tworzenia unii monetarnej wprost przejęte z doświadczeń Bundesbanku. Wraz z kandydaturą Weidmanna pojawiła się okazja, by ten intelektualny wkład symbolicznie docenić.

Wybór Niemca byłby także uznaniem dla ostatnich sukcesów ekonomicznych Republiki Federalnej. Po kryzysie lat 2008-2009 jej gospodarka radziła sobie wyśmienicie osiągając pełne zatrudnienie, nadwyżki budżetowe, bijąc rekordy w handlu zagranicznym. Dlaczego reprezentant jednej z najlepiej zarządzanych gospodarek UE nie miałby przejąć kierowania bankiem centralnym?

Obawa przed niemiecką dominacją. Przegraną Weidmanna łatwo powiązać z wielką polityczną kumulacją 2019 r. – rozdaniem jednocześnie pięciu kluczowych dla Unii Europejskiej stanowisk, w tym także szefa EBC. Mogło być tak, że nominacja Ursuli von der Leyen na przewodniczącą Komisji Europejskiej wyłączyła Niemcy z gry o obsadę banku. Ale może było odwrotnie: zamknięcie drogi awansu Weidmannowi stworzyło szansę dla faworytki Angeli Merkel.

Taki scenariusz pasowałby do obaw państw członkowskich UE – zwłaszcza tych z południa – przed wzmocnieniem wpływów Berlina w polityce finansowej UE. Dziś EBC to rzeczywiście potężna i wciąż rosnąca władza: w ostatniej dekadzie bank podjął działania ratunkowe, które rozstrzygnęły o dalszym istnieniu euro. Porzucił tym samym wąski, technokratyczny mandat, stając się instytucją polityczną.

Ta ewolucja dokonała się w dużej mierze z powodu słabości samej UE. Strefa euro nie dysponowała ani wspólnym rządem, ani ministrem finansów, ani wspólnym budżetem, ani nawet porządnym mechanizmem wspólnotowej pomocy finansowej. Tej kompetencyjnej pustki nie były w stanie zagospodarować ani Komisja Europejska, ani państwa członkowskie.

Na tym tle wybijał się EBC – jedyna prawdziwie ponadnarodowa instytucja UE, dysponująca odpowiednimi narzędziami i wystarczającą autonomią. Mario Draghi mógł w 2012 r. powiedzieć, że „uczyni wszystko” by ratować euro, bo rzeczywiście mógł uczynić wiele. W kolejnych miesiącach i latach bank uruchomił takie programy, jak OMT (Outright Monetary Transactions) i luzowanie ilościowe (QE) skupując z rynki obligacje państw członkowskich. Pytanie o kontynuowanie tych programów to pytanie o dystrybucję setek miliardów euro, przetrwanie wielu rządów, a nawet samej strefy euro w istniejących kształcie.

Tymczasem Niemcy i tak mają już silną pozycję RFN w europejskich finansach. Dysponują ogromnymi nadwyżkami finansowymi i możliwością właściwie samodzielnego decydowania, komu i na jakich warunkach pomóc w razie problemów. Mają już teraz ogromne wpływy w gremiach decydujących o zarządzaniu strefą euro. Klaus Regling kieruje Europejskim Mechanizmem Finansowym, instytucją odpowiedzialną za przyznawanie pomocy finansowej państwom znajdującym się w kryzysie. Z kolei Elke Koenig jest szefową Jednolitej Rady do spraw Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji Banków (SRB) – organu niezwykle istotnego z punktu widzenia zarządzania unijnym rynkiem finansowym, decydującego jak pomagać bankom. Dodany do tej puli EBC byłoby dla wielu państw UE nazbyt jawnym sygnałem dominacji Niemiec w Europie.

Sprzeczne interesy. Niechęć wobec wzmocnienia pozycji Niemiec wzmaga dodatkowo kwestia ich preferencji co do kierunków polityki monetarnej. Niekonwencjonalne działania Draghiego – być albo nie być dla np. Włoch – traktowano w RFN z niechęcią, a tolerowano jedynie ze względu na groźbę upadku unii monetarnej.

Dla wielu Niemców była to po prostu zła polityka gospodarcza: rozdawnictwo, które odsuwa w czasie koniecznie reformy strukturalne. W mocno zakorzenionej między Łabą a Renem ordoliberalnej wizji świata łatwy pieniądz utrwala niewydolne struktury gospodarcze, petryfikuje słabości, pozwala przeżyć słabym firmom. W ten sposób traci się szansę na oczyszczenie rynku i rzeczywiste, a nie sterowane, obniżenie stóp procentowych.

Największy koszt tej polityki mają ponosić właśnie Niemcy. Zerowe, a nawet ujemne stopy procentowe, wynikające z polityki EBC, są traktowane jako „grabież” oszczędzających, którzy na lokatach realnie częściej tracili, niż zyskiwali. Przypisywano im także kłopoty sektora bankowego, który przy zalanej tanim kapitałem gospodarce miał trudności z osiąganiem zysków. Z drugiej strony tani kapitał stał się czynnikiem ogromnego wzrostu cen nieruchomości w RFN: rynek mieszkaniowy, niczym gąbka, wchłonął napływający tani kredyt (np. w Bawarii ceny od 2009 uległy podwojeniu). Dla Niemców przyzwyczajonych do niedrogich i łatwo dostępnych mieszkań był to szok. Listę zarzutów wydłuża także kupowanie obligacji przez EBC. Jest ono traktowane jako pośrednie finansowanie przez silniejsze gospodarki budżetów „słabeuszy”, czyli niedopowiedzianą „unię transferową”.

Niemiecką frustrację z polityki chętnie podchwytywał Jens Weidmann. W ostatnich latach nie tracił okazji, by krytykować politykę EBC, a w 2013 r. nawet zeznawał przeciw niej przed Sądem Konstytucyjnym w Kalrsruhe rozpatrującym skargę na legalność programu OMT. Na pewno nie pomogło mu to w drodze na szczyt EBC.

Ortodoksja nie na te czasy. Na długo zanim ruszyły spekulacje o następcach Mario Draghiego, ekonomiści zgadzali się, że nowe kierownictwo banku centralnego będzie stało przed trudnymi wyzwaniami. Wielu z nich wieszczyło, że po kilku latach koniunktury strefę euro czeka kryzys gospodarczy. Jego źródłem może być amerykańsko-chińska wojna handlowa, chaotyczny brexit, czy załamanie Włoch – zadłużonych ponad miarę i wykrwawionych latami stagnacji i bezrobocia.

Zwykła kontynuacja polityki Draghiego w takich czasach to absolutne minimum. Być może jednak konieczne będą odważniejsze eksperymenty, zwłaszcza, że zalewanie rynku tanim kapitałem poprzez kupowanie obligacji rządowych nie ma już zbyt wielkich perspektyw: 20% wyemitowanych papierów już jest na kontach EBC i z powodu obostrzeń prawnych bank będzie musiał przystopować z dalszymi zakupami. Dlatego rozważa się subsydiowanie kredytów bankowych poprzez pożyczanie im pieniędzy po ujemnej stopie procentowej lub zobowiązanie EBC to utrzymywania stóp procentowych na bardzo niskim poziomie w dłuższym okresie. Ale w dyskusji pojawiają się bardziej rewolucyjne pomysły, włącznie z bezpośrednimi transferami czy nabywaniem przez bank nieruchomości czy akcji. Wszystko po to, by kapitał wciąż trafiał do krwioobiegu gospodarki.

Powyższe poglądy kiedyś byłyby uznawane za egzotyczne. Dziś są częścią głównego nurtu, coraz częściej traktowane jako pragmatyczne, wręcz bezalternatywne. Jednak nie dla Jensa Weidmanna. Prezes Bundesbanku niestrudzenie apelował o normalizację polityki pieniężnej i stopniowy powrót do dodatnich stóp procentowych. Z tego powodu przylgnęła do niego opinia ortodoksy, który, jak to określił portal „Politico”, „nie ma właściwego sposobu myślenia” do pełnienia funkcji prezesa EBC w tak niepewnych czasach.

Faktem jest, że jeśli Weidmann zdecydowałby się – jako szef banku – forsować twarde podejście w polityce monetarnej, efektem mogłoby być zawalenie się kruchej finansowej konstrukcji utrzymującej na powierzchni rynki południa Europy. W najlepszym razie zaś wybuchłby spór w EBC, którego konsekwencją byłaby erozja zaufania rynków do polityki pieniężnej. Posłuch na rynkach pozostawiony po „whatever it takes” Draghiego mógłby się szybko rozpłynąć, a spekulanci – wiedząc, że bank nie jest już politycznym monolitem – przystąpiliby do gry na upadek euro.

Gdyby Weidmann zdecydował się na mniej ortodoksyjne stanowisko, sytuacja wcale nie musiałaby być lepsza. Warto w tym kontekście zwrócić uwagę na to, że istotą władzy prezesa EBC nie jest jego formalna pozycja w radzie (może nawet zostać przegłosowany przez innych prezesów banków centralnych). Najważniejszym narzędziem jest miękka władza nad rynkami, umiejętność grania ich nastrojami, kształtowania ich opinii. W tym obszarze – tak świetnie wykorzystywanym przez Draghiego – Weidmann – apostata porzucający monetarną ortodoksję, miałby spore trudności. Musiałby zaprzeczać wielu swoim poglądom napisanym i wygłoszonym w ostatnich dwóch dekadach, stawiając tym samym na szali swoją wiarygodność. A to podstawowa waluta w komunikacji z rynkami.

Weidmann przegrał, bo wpływy Niemiec w polityce finansowej uznano za zbyt silne, ich krytykę zerowych stóp za zbyt egoistyczną, a wizję kandydata, by obrać bardziej restrykcyjny kurs monetarny – za zbyt ortodoksyjną. By zrozumieć w pełni znaczenie tej porażki, konieczne jest jeszcze wyjaśnienie, dlaczego właściwie Christine Lagarde wygrała. Francuzka nie specjalizuje się w polityce monetarnej, nie jest nawet z wykształcenia ekonomistką. Jej eklektycznym poglądom najbliżej do keynesizmu, co zapowiada kontynuację eksperymentów Draghiego. Nade wszystko Lagarde jest polityczką, dyrektorką zarządzającą Międzynarodowego Funduszu Walutowego, cieszącą się niekwestionowanym autorytetem na rynkach i świetnie pojmującą zasady komunikowania się z nimi. To pierwszy tak polityczny prezes Europejskiego Banku Centralnego. Jej wygrana sygnalizuje, że EBC zaczyna oddalać się od przejętego w latach 90 XX wieku od Bundesbanku modelu, którego istotą była koncentracja na poziomie inflacji, separacja od polityki, technokratyczny charakter. Jeśli ta ewolucja będzie kontynuowana, za jakiś czas głównym niemieckim elementem w EBC będzie już tylko jego adres: Kaiserstraße 29, Frankfurt nad Menem.

*Artykuł powstał w ramach realizacji zadania publicznego “Polska-Niemcy partnerstwo dla rozwoju”.  Zadanie publiczne współfinansowane przez Ministerstwo Spraw Zagranicznych RP w konkursie “Współpraca w dziedzinie dyplomacji publicznej 2019”.  Publikacja wyraża jedynie poglądy autora i nie może być utożsamiana z oficjalnym stanowiskiem Ministerstwa Spraw Zagranicznych.