Sojusznik czy przeciwnik? Zbieżność i rozbieżność interesów Polski i Niemiec – Dr Paweł Musiałek

Podstawowy problem naszych relacji z Niemcami polega na braku rzetelnej, a więc chłodnej analizy interesów obu państw i spokojnym wyciągnięciu wniosków. W ostatnich latach można było odnieść wrażenie, że rola Niemiec w polskiej polityce zagranicznej stała się pochodną nie tyle analizy wzajemnych interesów, ale stanowiska w sporze o zasadność silniejszej manifestacji polskiego interesu narodowego. Ci, którzy podkreślają, że Polska skuteczniej będzie realizowała własny interes jeśli będzie mocniej komunikować nasze interesy, nawet kosztem sporów, bardzo często traktują politykę wobec Niemiec jako jeden z kluczowych odcinków, gdzie powinna być okazywana większa asertywność. Przeciwnicy takiej politycy, widzący w takiej manifestacji przejaw szkodliwej tromtadracji traktują z kolei temperaturę relacji z Berlinem jako wskaźnik zdrowia całej dyplomacji. Polityka wobec naszego zachodniego sąsiada stała się więc niejako zakładnikiem stanowiska w sporze o fundamentalne kwestie odnoszące się nie tylko do spraw zewnętrznych. Dla wielu, spór o większą asertywność w dyplomacji wpisuje się bowiem w jeszcze bardziej zasadnicze pytanie o potencjał Polski. Ci, szczególnie z prawicy, którzy uważają, że Polska gra poniżej własnych możliwości sądzą, że nie ma lepszego pola treningu wzmacniania podmiotowości niż relacje z Niemcami. Traktują przy tym przeciwników jako reprezentantów syndromu postkolonialnej mentalności, która zakłada konieczność dostosowywania się do innych. Ci, szczególnie z antyprawicy, którzy sądzą, że gramy w swojej lidze, oceniają tych pierwszych jako prowadzących „politykę godnościową”, będącej efektem niewłaściwego radzenia sobie z własnymi kompleksami. W ten sposób polityka wobec Niemiec jest zakładnikiem jednego z najważniejszych osi sporu politycznego w Polsce i rodzi dychotomię „za czy przeciw Niemcom”. Powoduje to ograniczenie swobody manewru, która powinna cechować politykę zagraniczną i w ten sposób osłabia jej skuteczność.

Aby wyjść z tej pułapki musimy uzmysłowić sobie, że tak postawiony dylemat jest błędny. Z Niemcami będzie nas bowiem zarówno sporo łączyło, jak i dzieliło, co rodzi konieczność odrzucenia prostych wyborów. Ani wspólnota interesów nie powinna przesłaniać różnic, ani różnice przesłaniać wspólnych pól współpracy. To powoduje, że musimy w bardziej złożony sposób spojrzeć na relacje z Berlinem. Ile w takim razie zbieżności i ile rozbieżności?

Wspólnota interesów

Analizując nasze interesy kluczowe znaczenie ma osadzenie ich w odpowiednim kontekście. Dziś kluczowym środowiskiem, gdzie realizowane są zarówno polskie, jak i niemieckie interesy jest Unia Europejska. Dlatego analiza zbieżności i rozbieżności interesów Polski i Niemiec w UE ma fundamentalne znaczenie dla oceny całokształtu relacji Berlina z Warszawą. Obecnie kluczowym sporem w UE jest spór o kształt strefy euro, który dzieli UE na linii Północ-Południe. Kraje Północy, w tym głównie Niemcy, są zwolennikami utrzymania dotychczasowej konstrukcji Strefy, kraje Południa Europy domagają się zmian w postaci uzupełnienia Strefy w mechanizmy transferów finansowych, jako kompensacja za pozbawienie się własnej waluty i niemożność odzyskania konkurencyjności własnej gospodarki. Mimo iż Polska nie należy do strefy Euro to spór jest bardzo istotny dla naszego kraju. Zgoda na postulaty Południa Europy będzie bowiem oznaczać przeniesienie części środków ze Wschodu, czyli także Polski, ponieważ kraje Północy nie są chętne do wygenerowania dodatkowych środków pomocowych i łatwiej jest dodatkowe pieniądze na Południe zabrać ze Wschodu, który w ostatnich latach szybko nadrabiał zaległości w rozwoju gospodarczym. Najlepszym dowodem realności tego mechanizmu jest propozycja nowego wieloletniego budżetu UE zaproponowana przez Komisję Europejską, z której jasno wynika transfer środków ze Wschodu na Południe. Bezpośredni interes Niemiec jest w tym sporze bliski interesowi Polski, ponieważ Berlin również nie chce zmieniać kierunku przepływu środków. Wynika to z kilku przyczyn. Po pierwsze, obawia się, że dodatkowe środki zdemotywują te kraje do przeprowadzania koniecznych, choć bolesnych reform. Po drugie, dodatkowe środki będą obciążać albo niemiecki budżet, albo kraje, z którymi Niemcy mają bardzo rozwinięte relacje gospodarcze, co będzie uderzać z ich interesy gospodarcze. Należy podkreślić, że znaczenie krajów grupy wyszehradzkiej dla niemieckiej gospodarki jest większe aniżeli oddają to i tak imponujące dane obrotu handlowego. Duża część wymiany handlowej odbywa się wewnątrz łańcuchów wartości niemieckich koncernów, więc zaburzenie współpracy byłoby bardzo kosztowne dla obu stron. Wreszcie Niemcy są znaczącym beneficjentem środków pochodzących z Funduszu Spójności przekazywanych do Europy Środkowo-Wschodniej. Finalne stanowisko Niemiec w sprawie budżetu unijnego czy postulatów południa będzie z pewnością bardziej kompromisowe (np. zgoda na skromny budżet strefy euro), ponieważ musi uwzględniać napięcia polityczne w krajach Południa, ale niewątpliwie interes Polski i Niemiec jest bardzo zbliżony w tym sporze.

Należy dodać, że Niemcy są hamulcowym francuskiej wizji UE podziału UE na rdzeń i peryferia. Berlin zdaje sobie sprawę, że realizacja tej koncepcji mogła rozsadzić Unię, dlatego Kanclerz Merkel od wielu lat hamuje zapędy Macrona w kwestii np. powoływania oddzielnego parlamentu dla strefy euro, co jest zgodne z interesem Polski. Niemcy są niechętne do osłabiania spójności UE i w przeciwieństwie do Francji postulują zmiany mniej głębokie, ale za to szeroko akceptowane. Istotnym przejawem tej polityki jest opór Niemiec  wprowadzenia rozwiązań osłabiających konkurencyjność krajów nienależących do strefy euro.

Drugim, choć mocno związanym z poprzednim, sporem, gdzie interes Warszawy i Berlina jest zbieżny to utrzymanie restrykcyjnych zasad dyscypliny finansowej. Polska, jak i pozostałe kraje V4 cechuje dobry stan finansów publicznych (utrzymanie długu publicznego poniżej 60%, deficyt budżetowy poniżej 3%), dlatego w interesie tych krajów jest poparcie dla promotora zrównoważonych finansów w UE jakim są Niemcy. Poluzowanie zasad, do czego nawołują kraje głównie Południa UE, mogłoby osłabić impuls do utrzymania dyscypliny i w efekcie sprowadzić problemy gospodarcze, które będą przeniesione z Południa na całą UE, co dotknie także Polskę. Utrzymanie przez Południe dyscypliny zadłużenia mniejsza ponadto konkurencję Polski w dostępie do kapitału, co obniża koszt jego pozyskania.

Pomimo sektorowej współpracy rosyjsko-niemieckiej to Berlin jest dziś gwarantem utrzymania sankcji UE wobec Rosji. Co ważne, to właśnie Niemcy przekonały pozostałe kraje Grupy Wyszehradzkiej do poparcia sankcji wobec Rosji. Można być pewnym, że wobec dużego ciśnienia na zniesienie sankcji, szczególnie po dojściu do władzy we Włoszech polityków prorosyjskich bez Niemiec sankcje zostałyby zniesione. Warto odnotować, że Merkel konsekwentnie sprzeciwia się powrotowi Rosji do G8, dopóki nie nastąpią postępy w realizacji porozumień z Mińska.

Niemcy są także jednym z niewielu państw wspierających proces europeizacji Ukrainy. Choć w przeciwieństwie do Polski nie popierają członkostwa to popierają przyciągnięcia Kijowa w orbitę UE, tak samo wszystkich państw Partnerstwa Wschodniego. Od czasu rosyjskiej agresji w Donbasie Niemcy są silniej zaangażowane nad Dnieprem i choć nie rezygnują z poprawy relacji z Kremlem to znacząco osłabił politykę „Russia first”. Berlin będzie sojusznikiem Polski w utrzymaniu finansowania wschodniego sąsiedztwa UE w nowej perspektywie finansowej które jest zagrożone przeniesieniem na rzecz południowego sąsiedztwa.

Rozbieżność interesów

Niemcy długo opierali się propozycji reform UE przedstawionej w 2017 r. przez Prezydenta Macrona, ale ostatecznie na spotkaniu w Maseburgu w czerwcu 2018 r. zgodzili się na wiele francuskich propozycji w duchu wzmocnienia integracji europejskiej, co jest sprzeczne z polskim postulatem „kroku wstecz” i wzmocnienia państw narodowych. Kanclerz Merkel poparła m.in. ograniczenie liczby Komisarzy, stworzenie ponadnarodowej listy do Parlamentu Europejskiego, rozszerzenie zakresu głosowania w Radzie UE większością kwalifikowaną na obszar wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony. Zgoda objęta także wspomniany już budżet strefy euro, ale bez określenia kwoty, co należy interpretować jako brak zgody na daleko idące zmiany. Berlin nie poparł pomysłu wspólnego ministra strefy euro, bojąc się upolitycznienia decyzji. Niemcy nie zdecydowały się w pełni poprzeć pomysłów Macrona, ze względu na rosnący opór wewnątrz Niemiec wobec takiego kroku (zagrożenie zwiększenia popularności ADF), ale także oporu w innych krajach UE co do pomysłów pogłębiania integracji europejskiej.

Porozumienie z Francją odnosiło się także do kwestii praworządności w UE. Berlin jest silnym promotorem utrzymywania standardów w zakresie państwa prawa i egzekwowania tych zasad od państw członkowskich poprzez instytucje UE. To oznacza kurs kolizyjny z Polską, wobec której postawione zostały zarzuty o naruszenie zasady praworządności. Choć Niemcy nie chciały brać na siebie roli głównego oskarżyciela, to niewątpliwie popierały nacisk KE w celu reformy wymiaru sprawiedliwości. Należy podkreślić, że spór w Polską wynikał nie tylko dlatego, że Warszawa była na cenzurowanym w UE, ale także różnicy stanowisk co do kompetencji unijnych instytucji. Polski rząd kwestionował nie tylko zasadność oskarżeń, ale przede wszystkim brak kompetencji Komisji, a następnie Trybunału Sprawiedliwości do oceny ustroju wymiaru sprawiedliwości.

Obecnie kluczowym obszarem sporu w kwestii polityki zagranicznej UE jest stosunek do polityki Stanów Zjednoczonych, szczególnie w dobie prezydentury Donalda Trumpa, który jest w Niemczech bezdyskusyjnie krytykowany w wielu obszarach. Warszawa popiera krytykę Waszyngtonu w sprawie niskich wydatków na wojsko europejskich członków NATO. Należy podkreślić, że krytyka ta odnosi się m.in. do Niemiec jako państwa z niskim wskaźnikiem wydatków na wojsko w relacji do PKB. W sprawie polityki handlowej USA, Polska zajmuje bardziej wstrzemięźliwą ocenę niż bardzo krytyczne Niemcy, co wynika ze zrozumienia przez Warszawę braku symetrii w zasadach polityki handlowej między UE a USA na niekorzyść Stanów Zjednoczonych, a także niechęci do konfliktowania się z Waszyngtonem, który jest gwarantem bezpieczeństwa Polski. Należy jednak podkreślić, że mimo różnicy oceny przyczyny sporu, zarówno Warszawie, jak i Berlinowi zależy na osiągnięciu porozumienia w sporach handlowych nawet jeśli miałoby to oznaczać ustąpienie amerykanom w ważnych dla nich kwestiach (obniżenie ceł UE na amerykańskie produkty). Dla Polski dużego znaczenia nie odgrywa wycofanie przez Trumpa porozumienia z Iranem, a co porozumienia klimatycznego to można postawić tezę, że była ona korzystna dla Polski, opartej na energetyce węglowej, ponieważ osłabia to presję realizację kosztowych dla naszej gospodarki postanowień. Dla Niemiec wycofanie z porozumienia paryskiego to nie tylko zagrożenie dla promocji niemieckich technologii energetycznych, ale także dowód na dezercję USA z odpowiedzialności za sprawy globalne i przejście na tory wąsko rozumianego interesu narodowego. Jako istotną przyczynę krytyki Trumpa ze strony szczególnie Berlina należy dodać dosadny i realistyczny język, jakim posłuje się Prezydent USA, co stoi w sprzeczności z wizją ładu międzynarodowego opartego na wartościach i globalnym dobru wspólnym. Przejawem silnego antyamerykanizmu Niemiec jest dramatycznie niskie poparcie dla Trumpa (niższe niż dla Putina), a także liczne głosy wskazujące na potrzebę budowy „autonomii strategicznej”, czyli niezależności od USA.

Należy podkreślić, że nie tylko globalna polityka klimatyczna Niemiec jest sprzeczna z polskim interesem, z powodu pogłębienia sporu z USA, ale także ta unijna, ponieważ Berlin stara się przenieść krajowe rozwiązania na poziom UE (pakiety energetyczno-klimatyczne), co rodzi kosztowne zobowiązania dla naszego kraju. Niemcy popierają wysoki udział OZE w produkcji energii, obniżenie emisji CO2, a także rezygnację z węgla. Innym sprzecznym elementem szeroko pojętej polityki energetycznej jest polityka gazowa. Niemcy inaczej definiują bezpieczeństwo energetyczne. O ile dla Polski kluczowa jest dywersyfikacja źródeł dostaw, to dla Niemiec jest nią dywersyfikacja szlaków dostaw. Stąd inna ocena gazociągu Nord Stream oraz Nord Stream 2, który jest obecnie kluczowym elementem sporu w relacjach polsko-niemieckich. Na domiar złego, poparcie Niemiec dla gazociągu pociąga za sobą blokowanie w UE dyrektyw podporządkowujących gazociąg unijnemu prawu.

Inną poza polityką energetyczną obszarem sporu jest polityka migracyjna. Priorytetem dla Polski jest zachowanie dotychczasowego prawa azylowego i dobrowolność w przyjmowaniu uchodźców. Dla Niemiec priorytetem co prawda jest zatrzymanie przedostawania się do Niemiec osób, które zgodnie z prawem azylowym UE powinny przebywać w pierwszym kraju UE, gdzie trafiają, ale równie istotna jest pomoc dla krajów południa, szczególnie Grecji i Włoch, które borykają się z problemami zarządzania dużą ilością migrantów. Stąd Berlin promuje wzięcie większej odpowiedzialności przez pozostałe państwa, w tym m.in. poprzez przymusową relokację tych osób do wszystkich państw UE. Należy jednak dodać, że w toku dyskusji w UE Berlin stopniowo wycofywał się z tej propozycji na rzecz bardziej elastycznej formuły odpowiedzialności i solidarności wszystkich państw, a więc dopuszczających inne formy pomocy. Niemcy są zwolennikiem wzmocnienia kompetencji UE w polityce migracyjnej, dlatego popierają utworzenie urzędu ds. azylu oraz wzmocnienia Frontexu.

Wnioski

Analiza zbieżności i rozbieżności interesu karze odrzucić prosty wybór czy grać z Niemcami ( „bandwagoning” – strategia przyłączanie się do silniejszego w nadziei na korzyści, jakie może dać w zamian) czy przeciw nim ( „balancing” – strategia szukania przeciwwagi dla najsilniejszego, aby nie dominował w systemie). Zarówno szeroki jest zakres spraw, gdzie w Berlinie możemy znaleźć sojusznika, jak i sprawy, gdzie nasze interesy się istotnie różnią. Polityka wobec Niemiec nie powinna więc być z założenia ani miękka, ani nie twarda, ale elastyczna i być dostosowana do danego zagadnienia. Czasy prostych sojuszy czy oczywistych wrogów dawno minęły, szczególnie w UE, gdzie mozaika interesów jest tak zróżnicowana, że kluczową kwestią staje się właściwe zidentyfikowanie własnego interesu, a następnie znalezienie odpowiedniej konstelacji sojuszników oraz zneutralizować przeciwników. To powoduje, że kluczowym uwarunkowaniem jest swoboda państw w doborze partnerów. Zawężenie wyboru w wyniku ideologizacji polityki zagranicznej utrudnia jej prowadzenie, a przez to jej skuteczność.